بخش اول – کلیات مبانی نظری و تئوریک نظارت قضائی و تعاریف

فصل اول – مبانی نظری و تئوریک نظارت قضائی…………………………………… 8

مبحث اول- کنترل سازمانهای اداری………………………………………………….. 8

بند اول – نظارت اداری……………………………………………………………….. 8

بند دوم –نظارت پارلمانی……………………………………………………………… 9

بند سوم-نظارت قضائی………………………………………………………………… 10

بند چهارم– تفاوت نظارت قضائی با تجدید نظرخواهی……………………………….. 14

گفتار اول – الگو های نظارت قضائی…………………………………………………. 15

بند اول- مدل انگلیسی………………………………………………………………….. 15

بند دوم –مدل فرانسوی ………………………………………………………………… 16

بند سوم مدل آلمانی…………………………………………………………………….. 17

گفتار دوم- جهات نظارت قضائی………………………………………………………. 18

بند اول – غیر قانونی بودن……………………………………………………………. 18

بند دوم -غیر عقلائی بودن و اصل تناسب……………………………………………… 21

بند سوم – آئین نامناسب عدم رعایت موازین شکلی و آئینی …………………………. 22

مبحث دوم- اصول کلی حقوق عمومی و اداری……………………………………….. 23

بند اول- حقوق عمومی ………………………………………………………………… 23

بند دوم- حقوق اداری ………………………………………………………………….. 24

گفتار اول – مفاهیم اصول حقوق عمومی……………………………………………… 26

گفتار دوم- توصیف اصول حقوق عمومی مشترک در نظام های حقوقی جهان……….. 28

بند اول – اصول قانونی بودن …………………………………………………………. 29

بند دوم- اصل صلاحیت………………………………………………………………… 29

بند سوم – اشتباه حکمی ……………………………………………………………….. 31

بند چهارم – اشتباه موضوعی …………………………………………………………. 31

بند پنجم- اصل برابری در برابر قانون و تبعیض در برابر قانون ……………………. 31

بند ششم- اصل احترام به حقوق بنایدین و حق دادخواهی……………………………… 33

بند هفتم- اصل عطف بماسبق نشدن قوانین و تصمیمات اداری ………………………. 33

بند هشتم- اصل تناسب…………………………………………………………………. 33

بند نهم – اصل مستند و مستدل بودن تصمیمات اداری……………………………….. 33

بند دهم- حق برخورداری از دادرسی منصفانه………………………………………… 35

بند یازدهم- حق تجدید نظر خواهی از تصمیمات مقام اداری در مراجع اداری……….. 36

بند دوازدهم- اصل معقول بودن ……………………………………………………….. 37

بند سیزدهم- اصل انتظار مشروع …………………………………………………….. 37

بند چهاردهم-اصل رعایت آئین تشریفات قانونی………………………………………. 39

بند پانزدهم- اصل قانونی بودن جرائم و مجازات ها…………………………………… 39

فصل دوم- کلیات تعاریف تخلف و مقایسه آن با جرم………………………………….. 42

مبحث اول- تعریف تخلف و تخلفات اداری …………………………………………… 42

گفتار اول- تعریف جرم………………………………………………………………… 42

بند اول- وجوه افتراق تخلف اداری با جرم…………………………………………….. 66

بند دوم- وجوه افتراق تخلف اداری با جرم…………………………………………….. 66

بند سوم- مجازات های اداری …………………………………………………………. 68

بند های الف تا کاف …………………………………………………………………… 68

گفتار دوم – قانون رسیدگی به تخلفات اداری …………………………………………. 75

بند اول- قلمروی قانون رسیدگی به تخلفات اداری ……………………………………. 75

مبحث دوم- مفهوم و تعریف دولت…………………………………………………….. 77

گفتار اول- تعریف اداره……………………………………………………………….. 78

بند اول- مفهوم استخدام………………………………………………………………… 80

 بخش دوم- مراجع رسیدگی به تخلفات اداری مراجع نظارتی و
دیوان عدالت اداری

فصل اول- مراجع رسیدگی به تخلفات اداری و مراجع نظارتی……………………….. 89

مبحث اول- ساختار اعضای رسیدگی کننده هیئت های تخلفات اداری ……………….. 89

گفتار اول- هیئت های بدوی …………………………………………………………… 89

گفتار دوم- هیئت های تجدید نظر………………………………………………………. 95

بند اول گروه تحقیق……………………………………………………………………. 100

بند دوم- اعمال مجازات توسط مقامات ……………………………………………….. 104

مبحث دوم- چگونگی تشکیل پرونده  در هیئت ها ……………………………………. 107

بند اول- جمع آوری دلایل و تکمیل پرونده……………………………………………. 107

گفتار اول- استفاده از کارشناس………………………………………………………… 111

بند اول- استفاده از مراجع ذیصلاح……………………………………………………. 114

گفتار دوم- صدور رای…………………………………………………………………. 115

بند اول- ابلاغ رای…………………………………………………………………….. 122

بند دوم- اجرای رای……………………………………………………………………. 125

فصل دوم – هیئت عالی نظارت و دیوان عدالت اداری ……………………………….. 129

مبحث اول- هیئت عالی نظارت ………………………………………………………. 129

گفتار اول- صلاحیت هیئت عالی نظارت……………………………………………… 130

گفتار دوم- دبیرخانه هیئت عالی نظارت ………………………………………………. 131

مبحث دوم- دیوان عدالت اداری ………………………………………………………. 133

گفتار اول- مراحل رسیدگی  پرونده در دیوان ………………………………………… 135

بند اول- دستور موقت …………………………………………………………………. 135

بند دوم- هیئت عمومی دیوان عدالت اداری …………………………………………… 138

 

گفتار دوم- صلاحیت دیوان عدالت اداری …………………………………………….. 138

بند اول- صلاحیت شعب……………………………………………………………….. 147

بند دوم – صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ………………………………. 148

نتیجه و پیشنهادات …………………………………………………………………….. 152

منابع و ضمائم………………………………………………………………………….. 157

چکیده

حقوق عمومی شاخه ای از علم حقوق ومجموعه قواعد و مقررات مربوط به ماهیت و شکل نهاد های دولتی و روابط آن با یکدیگر که ماموریت آن مطالعه قواعد و روابط دولت و مردم با یکدیگرو روابط نهاد های دولتی با هم و روابط مامورین این نهاد ها با دستگاه های متبوع خودمی باشد اصول حاکم بر حقوق عمومی که مبتنی است برانجام وظایف قانونی دولت و اعمال حاکمیت قانون در جامعه و رعایت حقوق فردی وآزادی های عمومی و حق اعتراض و شکایت علیه مقامات حکومتی یا اداری در این تحقیق نقش دیوان عدالت اداری به عنوان یک نهاد حقوق عمومی در جهت تحقق حاکمیت قانون و قانونمداری و صیانت از حقوق شهروندی در پرتوی تحلیل آرای هیئت های رسیدگی به تخلفات اداری و نحوه تاثیر گذاری هیئت های رسیدگی به تخلفات اداری در اجرای اصول حقوق عمومی واداری مورد توجه و بحث قرار می گیرد در راستای این تحقیق فرآیند اقدامات و تصمیمات این قبیل هیئت ها و ارتباط آن با دیوان عدالت اداری ونقش تاثیر گذاری آنان در جهت حاکمیت قانون و احقاق حقوق فردی وصیانت از حقوق کارکنان دولت به عنوان بخشی از شهروندان جامعه مثبت و موفق ارزیابی گردیده است.

واژگان کلیدی: هیئت رسیدگی به تخلفات اداری. دیوان عدالت اداری . آرای هیئت عمومی دیوان

مقدمه

در اصل 170 و 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دیوان عدالت اداری را به عنوان نظارت قضائی بر اعمال دولت و قوه مجریه مطرح کرده است هیئت های تخلفات اداری نیز به عنوان یکی از مراجع اختصاصی و شبه قضائی و یکی از نهاد های مشمول در جهت بازنگری از آرای صادره از آن مراجع و از موضوعا ت مشمول صلاحیت دیوان میباشد بدیهی است که پدیده تخلفات اداری در هر شکل آن قابل توجیه نمی باشد صرف نظر از اوضاع و احوالی که توسط کارمند ارتکاب می یابد مهم نقش سیستم اداری و نهادهای متولی در بر خورد با این گونه پدیده ها است که به تناسب شرایط و اوضاع واحوال نسبت به آن عکس العمل منطقی و قانونی بعمل آید.در این راستا نقش هیئت های رسیدگی به تخلفات اداری بعنوان متولیان رسیدگی به این قبیل مسائل پر رنگ و با اهمیت می گردد بمنظور مقابله با تخلفات اداری و نظارت و کنترل بر روند فعالیت های دستگاه های دولتی قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 1372 به تصویب رسید مجری این قانون هیئت های بدوی و تجدید نظررسیدگی به تخلفات اداری مستقر در وزارتخانه ها و سازمان های دولتی می باشند در این تحقیق بحث از کلیات و تعاریف و چگونگی تشکیل و تشکیلات و نحوه رسیدگی به تخلفات اداری و عناصر قانونی و کارمندان دولت و قلمروی شمول قانون و صدور آرا وابلاغ و چگونگی اجرای آن ونهادهای نظارتی و نقش دیوان عدالت اداری به عنوان عالی ترین  مرجع اداری در مقام دادرسی اداری  و نظارت قضائی دیوان بعنوان نهاد حقوق عمومی بررسی و تحلیل  آرای دیوان در قلمروی شعب و نیز هیئت عمومی از منظر اصول حقوق عمومی و حقوق اداری و نوع تاثیر گذاری آن در رسالتی که دیوان در جهت اعمال اصول  حقوق عمومی دارد مورد ارزیابی قرار می گیرد.

اهداف

موضوع این تحقیق که یکی از دغدغه های تدوین کنده می باشدنقش  دیوان عدالت اداری  بعنوان یک مرجع قضائی و بعنوان عالی ترین نهاد اداری کشوردر جهت نظارت براعمال و تصمیمات هیئت های تخلفات اداری وچگونگی تاثیر آن بر اعمال حاکمیت قانون وصیانت از حقوق کارکنان دولت بعنوان بخشی از شهروندان جامعه با تحلیل وبررسی از آرای هیئت های تخلفات اداری ونقد و بررسی و تحلیل آرای شعب  وهیئت عمومی دیوان عدالت اداری و علل نقض و یا تائید آن وشناسا ئی خلا های قانونی و آسیب شناسی در زمینه نکات مبهم واجرای قانون در نظام حقوق اداری پرداخته ایم.

پرسش

آیا دیوان عدالت اداری توانسته است نقش نظارتی خود را در جهت حفظ حقوق شهروندی و صیانت از کارکنان دولت ایفا نماید؟

2 آیا ضرورت وجود نهادی بنام هیئت های تخلفات اداری در وزارتخانه ها و سازمان های دولتی در جایگاه نظارت بر اعمال اداره وکارکنان آن و حاکمیت قانون احساس می شود .؟

3- چگونه هیئت های تخلفات اداری نقش نظارتی خود را در جهت تثبیت حاکمیت قانون اعمال می نماید؟.

 فرضیه

1-دیوان عدالت اداری رسالت خود را بعنوان یک نهاد نظارتی در خصوص تصمیمات و آرای هیئت های تخلفات اداری وتحقق حاکمیت قانون و صیلنت از حقوق شهروندی ایفا نموده است.

2-وجودهیئت های تخلفات اداری بعنوان نهاد نظارتی در وزارتخانه ها در جهت تثبیت حاکمیت قانون و کنترل و نظارت بر اعمال اداره و کارکنان آن احساس می گردد.

3- هیئت های تخلفات اداری وظایف خود توسط قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 1372  و آئین نامه اجرائی قانون و دستور العمل اجرائی در جهت نظارت بر رفتار اداره وکارکنان آن اعمال می نماید.

روش تحقیق

روش تحقیق در این رساله بصورت کتابخانه ای و استفاده از مقالات و کتب حقوقی و مطالعه آرای شعب دیوان و هیئت عمومی و نیز جمع آوری قوانین مصاحبه با قضات صادر کننده در خصوص آرای هیئت های تخلفات اداری و تجزیه و تحلیل و نقد و بررسی آن صورت گرفته است.

 موانع و دشواری های تحقیق

بلحاظ کثرت پرونده ها و تعدد موضوعات مورد تحقیق و عدم امکان دسته بندی موضوعات و نیازمند به زمان طولانی جهت جمع آوری و بررسی آن می باشد با جمع آوری تعدادی از آرای شعب و هیئت عمومی دیوان که چکیده ای از نظر اجماعی قریب باتفاق آرا قضات حاضر در جلسه هیئت عمومی دیوان مورد بررسی قرار گرفته است .با توجه به این که آرای صادره در دیوان از منظر حقوق عمومی و اداری مورد تحلیل قرار گرفته و محدودیت های آرای دیوان در تمسک به سایر اصول حقوق عمومی که عمدتا در زمینه غیر قانونی بودن تصمیمات و اقدامات و خارج از موازین قانونی و خروج از حوزه صلاحیت و اختیارات وضع قاعده قانونگذاری بوده که این محدودیت و کمبود آرا در ازمینه های مختلف اصول حقوق عمومی یکی از موانع و محدودیت های این تحقیق می باشد.

این تحقیق از دو بخش اصلی تشکیل گردیده است یک بخش در مورد کلیات و تعاریف مفاهیم , موضوعات تئوریک و قوانین و در بخش دوم تشکیلات و صلاحیت هیئت های بدوی و تجدید نظررسیدگی به تخلفات اداری و گروه تحقیق و هیئت عالی نظارت و اختیارات و صلاحیت و نحوه تشکیل و صدور آرا و نحوه ابلاغ و اجرای آن ونیز ساختار تشکیلاتی دیوان عدالت اداری و حوزه صلاحیت و اختیارات دیوان به عنوان یک مرجع نظارتی مورد بحث قرار گرفته است بار اصلی این تحقیق در واقع در بخش دوم متمرکز شده که  در اثنای طرح موضوعات مورد بحث با استناد به آرای هیئت عمومیو شعب دیوان و تحلیل آن و علل نقض و یا تایید آن مورد بررسی قرار گرفته .

فصل اول: مبانی نظری و تئوریک نظارت قضائی

در این فصل نیاز مند زمینه سازی نظری پیرامون مبانی نظری و مفاهیم تئوریک در باب نظارت قضائی و جهات نظارت قضائی و معیار های ابطال مصوباتی که توسط مراجع عمومی و اداری تصمیم گیری می گردد و نیز آشنائی با مفاهیم اصول کلی حقوقی و و حوزه هائی از قلمرو صلاحیت ها و اختیارات مقامات اداری مورد بحث و تحلیل قرار می گردد.

 مبحث اول: کنترل سازمانهای اداری

سازمانهای اداری هر کشور به مسیله دو دسته از نهاد ها مورد کنترل و نظارت قرار می گیرند

1-نهادهای کنترل کننده حکومتی– منظور نهاد هائی است که در ساختار حکومتی هر کشور به منظور و کنترل دیگر دستگاه ها ایجاد می شود در کشور ایران نهاد هائی مانند مجلس سازمان بازرسی کل کشورودیوان عدالت اداری از این قبیل اند.

2-نهاد های کنترل کننده غیر حکومتی- منظور از این گونه نهاد ها مطبوعات احزاب تشکیلات حرفه ای و شغلی و به طور کلی همه نهاد هائی که به نحوی بازتاب دیدگاه جامعه و افکار عمومی نسبت به عملکرد سازمانهای اداری کشور است.

نهاد های کنترل کننده حکومتی بر سازمان های اداری به سه صورت انجام می گیرد

نظارت اداری 2- نظارت پارلمانی 3-نظارت قضائی[1]
 

بند اول- نظارت اداری

نظارت اداری خود بر تشکیلات ومستخدمین اعمال می نماید نظارت در جهت تطبیق با قوانین و متناسب با مصلحت عمومی است بیشتر موارد افرادی که در اثر عمل اداره متضرر شده اند شکایت می نمایند و هر دستگاهی خود بازرسی داخلی دارد که وظیفه کنترل و نظارت را دارد معمولا شکایت به رئیس و واحد بازرسی صورت می گردد.

سازمانها و مقامات اداری بر اجزا و کارکنان خود نظارت دارند مهمترین این نوع کنترل اداری از طریق سلسله مراتب اداری اعمال می گردد مقامات اداری حق ابطال یا اصلاح تصمیمات کارکنان زیر دست را دارند و از این طریق نظارت اداری را اعمال می نمایند.

نظارت اداری از طریق سازمان های بازرسی مستقل صورت می گیرد که از طریق غیر قضائی اعمال می گردد و در صورت وقوع تخلف و جرم برخورد قانونی از طریق مراجع قضائی بعمل می آید در ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور نظارت سازمان بر اجرای صحیح قوانین و مقررات و آئین نامه ها و تصویب نامه ها و دستور العمل ها در دستگاه های اداری را مورد اشاره قرار داده است.

در نظام حقوق اداری غیر متمرکز در قالب قیمومت اداری نظارت خود را اعمال می کند این نوع نظارت ناظر بر اعمال و تصمیمات دستگاه های غیر متمرکز و نهاد غیر متمرکز می باشد و سازمان مرکزی حق ابطال تصمیمات و یا انحلال و سلب عضویت اعضای شورا را دارند

 

بند دوم- نظارت پارلمانی

پارلمان از طرق مختلف بر تصمیمات و اقدامات سازمان های اداری نظارت می کند حق قانونگذاری و تصویب قانون بودجه و حق تحقیق و بررسی و تفحص و سوال و استیضاح وزرا و رئیس جمهور بررسی گزارش دیوان محاسبات کشور و رسیدگی به شکایت از سازمانهای اداری کشور از مصادیق نظارت پارلمانی محسوب می گردد .

کنترل اعمال و تصمیمات اداری ممکن است به وسیله خود دستگاه اداری به عمل آید کنترل اداری و پارلمانی در عین اینکه دارای اهمیت فراوانی است ولی به تجربه ثابت شده است که این نوع نظارت ها بیشتر برای ارزیابی درجه پیشرفت ها و برنامه ها سود مند است تا جوابگوئی به دعاوی و شکایات افراد از دستگاه های اداری که به عنوان یک حق مسلم قانونی برای افراد شناخته شده است مسلما در اصلاحات اداری اصول و روش های نظارت اداری و پارلمانی را به گونه ای که بموقع و بیطرفانه و موثر باشد نمی توان از نظر دور داشت لکن آنجه در اینجا مورد نظر است کنترل و نظارتی است که باید بوسیله قوه قضائیه یعنی دادگاه ها انجام شود تا ماموران اداری احیانا از اختیارات قانونی خود تجاوز و تخطی و سو استفاده نکنند و حقوق افراد ضایع نشود.[2]

 

بند سوم- نظارت قضائی[3]

بازنگری قضائی شیوه ای است که به وسیله آن قضات دادگاه عالی اعمال حقوق عمومی را که با طرح دعوا نزد آنها مطرح می شود با توجه به صلاحیت دادگاه در صدور رای به ابطال ممانعت الزام وضوح بخشیدن و جبران خسارت به دقت بررسی می کنند نه به منظور قضاوت در مورد درستی و حسن تصمیم گیری مقام عمومی بلکه با تکیه بر اختیار دادگاه در تشخیص خطای حقوق عمومی با استناد به یکی از دلایل غیر قانونی بودن غیر معقول بودن یا غیر منصفانه بودن. خواهان شخصی است که باید دارای منفعت کافی باشد دسترسی به دیگر وسایل حمایتی جایگزین مناسب نداشته باشد و دادخواست خود را فورا تسلیم کند.[4]

نظارت قضائی بر اعمال اداری یعنی نظارتیکه قوه مستقل دیگری اعمال می کند مراجع و دادگاه ها و هیئت هایی بر اساس اعتراض فرد ذینفع به رسیدگی بپردازد خصوصیت نظارت قضائی را از نظارت اداری مشتثنی می کند این است که نظارت قضائی توسط محاکم وابسته به قوه قضائیه و یک نظارت خارجی محسوب می گردد در حالیکه نظارت اداری جنبه داخلی دارد در نظارت قضائی انعطاف پذیری وجود ندارد به دلیل این که به ارزیابی اداره می پردازد و عمل اداری را مورد مقایسه با قانون می نماید نظارت قضائی بصورت مستمر و مستقیم نمی باشد تا زمانی که افراد شکایت نمایند و با صدور حکم پایان می یابد نظارت قضائی بعد از نظارت اداری صورت می گیرد نظارت اداری بدون تشریفات است در نظارت قضائی همراه با تشریفات و تقدیم دادخواست و ارائه دلیل و مدارک و رسیدگی و صدور حکم می باشد عمل مقامات اداری موضوع و محور نظارت قضائی است عمل اداری بارز ترین محور و فعالیت دولت محسوب می گردد اداره نماد وجود دولت می باشد عمل اداری تنها شامل اقدام کلی مانند تصویب یک مصوبه دولتی یا آئین نامه نمی باشد بلکه شامل یک تصمیم ناظر بر یک شخص خاص یا گروه و افرادی باشد  نیز می باشد.

تحقق اصل حاکمیت قانون بر اداره عمدتا از راه نظارت قضائی بر قانونی بودن اعمال اداره تضمین می گردد زیرا همان گونه که گفته شد در یک دولت قانونمدار دولت در برابر اعمالش مسئولیت داشته از شهروندان در برابر زورگویی های قوه مجریه و ادارات پشتیبانی و راه هایی برای شکایت علیه تصمیمات دولت در یک مرجع قضائی پیش بینی می شود.[5]

تظارت قضائی یکی از مهمترین کارکرد های حقوق اداری حمایت از حقوق شهروندی در برابر قدرت سیاسی است جایگاه اصلی این کارکرد در بحث نظارت براعمال دولت است حقوق اداری و علی الخصوص نظارت بر اعمال دولت تنها عرصه ای است که در آن می توان شاهد اجرائی شدن آرمان های شهروند گرایانه یک نظام سیاسی حقوقی بود ولی بهر حال نظارت مزبور باید دارای محک ها و معیار هائی باشد که بتوان اعمال دولت را بر طبق آن سنجید … معیارها و استانداردهائی را که مقامات صالح در ابراز نظر خود درباره اعمال دولت مد نظر قرار می دهند بر اساس اصل تفکیک قوا مورد بررسی قرار داد.

موضوع اصلی در بازنگری قضائی پاسخگوئی در تصمیم سازیهای عمومی است بنابر این بازنگری قضائی محدود به کنترل و نظارت بر اقدامات قوه مجریه در معنی مضیق آن به عنوان یکی از قوای حکومت نمی شود نظارت قضائی در این مفهوم به معنی بررسی دقیق تصمیمات و اقدامات عمومی از سوی دادگاه ها با هدف نظارت بر رعایت اصول و قواعد حقوقی است این اصول شامل قانون بالاتر نیز می شود ولی محدود به آن نیست هدف از آن بررسی و بی اعتبار کردن یک قانون موضوعه به دلیل تعارض آن با برخی از هنجار های قانون برتر است [6]

نظارت قضائی بر اعمال دولت ریشه در مفهوم بنیادین قانون دارد بدون درک روشنی از ایده حکومت قانون و نظام های حقوقی سیاسی مقابل آن و بدون توجه به معیار های تحقق حکومت قانون و تلاش برای پیاده سازی آنها نمی توان انتظار داشت که نظارت قضائی بتواند حمایت لازم را از شهروندان در مقابل اداره فراهم نماید به علاوه حقوق اداری در بستر حکومت قانون از دو طریق گسترش یافته است تا با ایجاد ظرفیت های جدید امکان توسعه تعمیق نظارت قضائی در جهت حمایت هر چه موثر تر از شهروندان فراهم گردد طریق اول اصول کلی حقوق اداری توسط قضات از ارزش های اساسی قانونمداری مردم سالاری و حقوق بشر و اعلام آنها به عنوان معیار های نظارت بر دولت است ………. روش دوم که پذیرش و رواج بیشتری دارد تصویب قانون عام اداری با عناوین مختلف بوده است این قوانین اصول کلی حقوق اداری و آئین های عام تصمیم گیری اداری را در قالب یک کد واحد مدون سازی می کنند با مدون سازی اصول و آئین های مشترک اداری قضائی که مامور نظارت قضائی بر اقدامات و تصمیمات دولت هستند از