فهرست مطالب
عنوان صفحه
فصل اول. 2
1-1 مقدمه: 2
2-1 بیان مسئله: 2
3-1 اهمیت یا ضرورت تحقیق: 4
4-1 اهداف تحقیق: 5
5-1 سؤال‌های تحقیق: 6
6-1 قلمرو پژوهش: 6
7-1 متغیرهای تحقیق: 6
8-1 روش تحقیق: 6
9-1 جامعه آماری و حجم نمونه: 7
10-1 روایی و اعتبار ابزار: 7
11-1 ابزار یا تکنیک تجزیه‌وتحلیل.. 8
12-1 جنبه جدید بودن و نوآوری طرح: 8
13-1 ساختار پژوهش: 9
فصل دوم. 10
2-1 مقدمه: 11
2-2 تعریف بودجه و انواع روش‌های بودجه‌ریزی: 12
تعاریف بودجه‌ریزی: 12
2-3 رویکردهای بودجه‌ریزی: 14
2-3-1 رویکرد سیاسی: 14
2-3-2 رویکرد عقلایی: 14
2-4 اهداف بودجه‌ریزی: 14
2-4-1 اهداف سیاسی: 15
2-4-2 اهداف پاسخگویی مالی: 15
2-4-3 اهداف مدیریتی: 15
2-4-4 اهداف اقتصادی: 16
2-5 روش‌های بودجه‌ریزی: 16
2-5-1 بودجه‌ریزی متداول (سنتی): 16
2-5-2 بودجه‌ریزی افزایشی: 17
2-5-3 بودجه برنامه‌ای: 17
2-5-4 بودجه بر مبنای فعالیت: 17
2-5-5 بودجه بر مبنای صفر: 18
2-5-6 نظام طرح‌ریزی- برنامه‌ریزی – بودجه‌ریزی: 18
2-5-7 بودجه‌ریزی هوشمند: 19
2-5-8 بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد: 20
2-6 مفاهیم اصلی در بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد: 21
عوامل بودجه‌بندی: 26
2-7 وظایف بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد. 39
2-8 مراحل بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد: 39
2-11 اهداف بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد: 42
2-12 ویژگی‌های بودجه برمبنای عملکرد: 43
2-13 مزایای بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد: 45
2-14 مشکلات بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد: 47
2-14-1 مشکلات اجرایی: 47
2-14-2 مشکلات ساختاری: 47
2-15 موانع بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد: 48
2-16 عناصر تشکیل‌دهنده استراتژی استقرار بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد: 49
2-17 تجربه ایران در بودجه‌ریزی: 51
2-18 تاریخچه بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد: 52
2-19 تجربه برخی کشورها در سیستم بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد. 54
2-19-1 تجربه سوئد: 54
2-19-2 تجربه امریکا: 54
2-20 پیشینه پژوهش: 55
2-20-1: پیشینه فارسی.. 55
2-20-2: خارجی.. 57
فصل سوم. 65
3-1 مقدمه. 65
3-2 روش تحقیق: 65
3-3 جامعه آماری.. 67
3-4 روش و طرح نمونه‌برداری.. 67
3-5 حجم نمونه و روش محاسبه: 68
3-6 ابزار گردآوری داده‌ها (پرسشنامه، مصاحبه و …): 70
3-7 روایی و اعتبار. 72
3-8 ابزار یا تکنیک تجزیه‌وتحلیل: 73
فصل چهارم. 76
4-1- مقدمه. 76
4-2- آمار های استنباطی: 76
4-2-1- شناسایی عوامل موثر. 77
4-2-2- استخراج عوامل موثر در استقرار موفقیت آمیز بودجه ریزی برمبنای عملکرد در دستگاه های اجرایی.. 78
4-4- استخراج مجموعه عوامل نهایی از طریق دوران. 81
4-5 اهمیت رتبه ای عوامل.. 87
4-6 مدل نهایی پژوهش: 88
فصل پنجم. 91
5-1- مقدمه. 91
5-2- تطبیق نتایج پژوهش با سایر پژوهش های مشابه در داخل و خارج: 93
5-3- محدودیت های پژوهش: 97
5-4- پیشنهادهای مبتنی بر یافته های پژوهش… 97
5-5- توصیه به سایر پژوهشگران. 103
منابع: 105
فارسی.. 106
منابع انگلیسی: 110
پیوست ها 113
چکیده
گرایش به‌نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در سراسر جهان روزبه‌روز در حال افزایش است. ایران نیز مانند سایر کشورها، نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد را جهت بهبود برنامه‌ریزی و اصلاح فرایند مدیریت مالی خود پذیرفته است. هدف اصلی نظام‌های بودجه‌ریزی، پاسخگویی و ارزیابی عملکرد دولت می‌باشد که این هدف در نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در قالب سه معیار کارایی، اثربخشی و صرفه اقتصادی نمایان می‌شود. بودجه بر مبنای عملکرد یک برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه است که رابطه‌ی میان میزان وجوه تخصیص‌یافته به هر برنامه و نتایج به‌دست‌آمده از اجرایان برنامه را نشان می‌دهد. روش تحقیق نیز به‌صورت توصیفی-تجویزی می‌باشد در این پژوهش برای استقرار نظام بودجه ریزی برمبنای عملکرد ابتدا باید عوامل موثر بر استقرار موفقیت آمیز بودجه ریزی برمبنای عملکرد که همان متغیر های مستقل ما در این تحقیق می باشند و بر متغیر وابسته ما یعنی بودجه ریزی برمبنای عملکرد تاثیر گذار هستند، شناسایی و استخراج شود و مدلی کار آمد جهت استقرار موفقیت آمیز بودجه ریزی برمبنای عملکرد در بخش دولتی ارائه گردد. از این رو، مسئله اصلی این تحقیق شناسایی عوامل اصلی مؤثر بر استقرار موفقیت آمیز بودجه ریزی برمبنای عملکرد از نظرکاشناسان بودجه ریزی در سازمان های دولتی شهر تهران است و در این راستا، مهم ترین عوامل تاثیر گذار در پژوهش های پیشین خارجی و داخل کشور بررسی گردیده است. این تحقیق در سال 94-1393 با مراجعه و نظرخواهی از 215 نفر از مدیران و کارشناسان بودجه ریزی سازمان های مذکور با ابزار پرسشنامه و نیز نظر خواهی از خبرگان و محققان دانشگاهی صورت گرفته است. در این تحقیق از پرسشنامه استفاده گردیده است که روایی و پایایی این پرسشنامه عوامل موثر بر استقرار موفقیت آمیز بودجه ریزی برمبنای عملکرد 0.840 بوده است. برای تعیین سطح استقرار از آزمون t تک نمونه ای، برای شناسایی عوامل زیربنایی از تحلیل عاملی اکتشافی و برای رتبه بندی عوامل، از تحلیل فریدمن استفاده شده است. یافته های حاصل از تحلیلهای مربوطه، نشان می دهد که میزان استقرار بودجه ریزی در سازمان های دولتی مذکور برابر با 1.888 است که کمتر از حد متوسط می باشد. همچنین یافته های حاصل از تحلیل های مربوطه بیانگر کشف 9عامل (الگوی برنامه ریزی شفاف، الگوی قانونی و سازمانی، ویژگی های محیطی مناسب ، مدیریت مالی و اقتصادی ، سیستم حسابداری و مالی، شاخص های تخصیص منابع، عوامل فرایندی و فردی، عوامل مدیریتی، ساختار نیروی انسانی) در استقرار موفقیت آمیز بودجه ریزی برمبنای عملکرد در سازمان های دولتی مذکور است. لذا پیشنهاد می گردد مدیران ارشد و بدنه اجرایی سازمان های دولتی با تمرکز بر عوامل مذکور استقرار بودجه ریزی برمبنای عملکرد را در سازمان هایشان، تضمین نمایند.
واژگان کلیدی: بودجه ریزی، بودجه برمبنای عملکرد، استقرار موفقیت آمیز، سازمان های دولتی
1-1 مقدمه:
با استناد به مواد 138 و 144 قانون برنامه چهارم توسعه کشور، دولت جمهوری اسلامی ایران موظف شده است تا پایان سال دوم این برنامه ضمن بازنگری در فرآیند نظام بودجه‌ریزی کلیه الزامات و راهکارهای قانونی و ساختاری موردنیاز را به‌گونه‌ای فراهم نمایند که نظام بودجه‌ریزی مبتنی برمبنای عملکرد، استقراریافته و توسعه یابد. در این راستا لازم است با شناسایی کامل فرصت‌ها و تهدیدهای موجود، مناسب‌ترین روش برای ورود به این حوزه اتخاذ شود (فرهمند و اعتماد زاده،1388). یکی از اشکالات اساسی نظام بودجه‌ریزی کشور غیرعملیاتی و شفاف نبودن می‌باشد که هزینه‌های زیادی را به کشور تحمیل کرده است که از آن جمله می‌توان به کسری بودجه سالیانه چند هزار میلیارد تومانی دولت اشاره کرد. در حال حاضر بیش از 60 درصد حجم بودجه سالیانه کشور به شرکت‌ها و مؤسسات دولتی اختصاص دارد که موجب ریخت‌وپاش‌های فراوان سالانه آن‌ها شده که با تنظیم بودجه برمبنای عملکرد و شفاف، انتظار می‌رود این هزینه‌ها به حداقل ممکن کاهش یابد کمبود منابع مالی یک محدودیت عمده در بخش دولتی می‌باشد. بدون توجه به‌جایگاه مالی، هیچ دولتی نمی‌تواند از ایجاد نوعی مصاحبه بین اهدافش دوری کند. اگر گزینه‌های منطقی با آگاهی کامل شکل بگیرند سیاست‌های دولتی به اثربخش‌ترین شکل، تعیین خواهند شد. برای نیل به چنین آگاهی و دانش، باید اطلاعات کمی و کیفی به‌طور منظم گردآوری، سازمان‌دهی و تحلیل گردد تا پیامد هزینه‌ها از منابع مالی محدود دولت مشخص گردد توسعه حیطه و افزایش پیچیدگی خدمات دولتی، مشکلاتی را در ارشاد و هماهنگی وظایف دولت ایجاد کرده است. در شرایط کمبود منابع دولت برای تأمین اهداف و پوشش کلیه نیازها و تقاضاها، تصمیم‌گیرندگان دولتی مجبورند بین برنامه‌های گوناگون دست به انتخاب بزنند. یک فرایند منطقی تصمیم‌گیری برای تأمین مناسب علایق و منافع عمومی تنها از طریق استفاده از ابزار مناسب تصمیم‌گیری دولتی امکان‌پذیر است (مهدوی،1388). شناسایی عوامل مؤثر در استقرار نظام بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد و ارائه راهکارهای بهتر برای دستگاه‌ها و سازمان‌های اجرایی کشور جهت کاهش هزینه‌های عمومی و شفافیت مالی از اهداف نگارنده برای تنظیم این پژوهش می‌باشد.
2-1 بیان مسئله:
در دهه هشتاد قرن بیستم میلادی به علت ارتقای سطح مسئولیت دولت‌ها و سطح مطالبات شهروندی، دولت‌های کشورهایی اروپایی به فکر تحول در سیستم مدیریت این نهادها افتادند که منجر به رویکرد مدیریت عمومی نوین بخش عمومی گردید. ازاین‌رو، شکل‌گیری نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد از زمانی آغاز گردید که پارادایم مدیریت عمومی نوین نیز مطرح و به‌تدریج در کشورهایی به اجرا درآمد. گرایش به‌نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در سراسر جهان روزبه‌روز در حال افزایش است. ایران نیز مانند سایر کشورها، نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد را جهت بهبود برنامه‌ریزی و اصلاح فرایند مدیریت مالی خود پذیرفته است (باباجانی و رسولی، 1390). هدف اصلی نظام‌های بودجه‌ریزی، پاسخگویی و ارزیابی عملکرد دولت می‌باشد که این هدف در نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در قالب سه معیار کارایی، اثربخشی و صرفه اقتصادی نمایان می‌شود (قدیم پور و طریقی،1388). بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه دنیا، در راستای تحولات اخیر در بخش دولتی در تلاش‌اند به‌منظور افزایش بهره‌وری و برقراری ارتباط میان اهداف استراتژیک و کلان با برنامه‌های عملیاتی، نظام‌های بودجه‌بندی خود را به یک نظام عملکرد محور یا عملیاتی تغییر دهند. در کشور ما مدیریت بخش اعظمی از منابع به عهده دولت است و کیفیت مدیریت آن در وضعیت مردم آثار اساسی دارد و مدیران بخش عمومی در این میان نقش بسیار مهمی را در ترکیب منابع برای تحقق اهداف سازمانی و دولتی بر عهده‌دارند و باید در راستای عملکرد خود در برابر نمایندگان مردم پاسخگو باشند. لازمه این پاسخگویی استفاده از ابزارهایی می‌باشد که کارایی عملیات دستگاه‌هایی دولتی را بالابرده و منجر به اثربخشی بهتر منابع مصرف‌شده گردد. از مهمترین ابزارهایی که می‌تواند مدیران را در این بخش یاری نماید استفاده از نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد به‌عنوان ابزاری نتیجه گراست که سعی در ایجاد پیوند در میان منابع مصرف‌شده به نتایج حاصله مطلوب دارد. در ایران نیز از ده سال پیش نطام بودجه‌ریزی در دستور کار سازمان سابق مدیریت و برنامه‌ریزی کشور قرار گرفت؛ اما پس از گذشت حدود ده سال از آغاز این حرکت، اکثر صاحبنظران و متخصصان بودجه در داخل کشور اعتقاددارند که نتایج قابل قبولی نداشته است (باباجانی و رسولی،1390). بودجه بر مبنای عملکرد شبیه یک قرارداد پیمانکاری است. پیمانکار ابتدا شرح عملیات و خدمات خود را شرح می‌دهد و بر اساس صورت‌وضعیت و شرح هزینه‌ها و نتایج کار خود مبلغ خود را دریافت می‌کند یعنی در قبال عملیات انجام‌گرفته به پیمانکار وجه پرداخت می‌شود. در بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد رابطه دولت با دستگاه‌های اجرایی شبیه رابطه کارفرما با پیمانکار است (عباسی،1391). بودجه بر مبنای عملکرد یک برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه است که رابطه‌ی میان میزان وجوه تخصیص‌یافته به هر برنامه و نتایج به‌دست‌آمده از اجرای آن برنامه را نشان می‌دهد (باباجانی و رسولی،1390). بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد یک برنامه سالانه است که در آن رابطه بین منابع مالی تخصیص‌یافته و نتایج حاصل از اجرای هر برنامه با شاخص‌های کمیت‌پذیر نشان داده می‌شود. در کنفرانس مجالس ایالتی هوور بودجه برمبنای عملکرد چنین تعریف شد: تخصیص منابع برای نیل به اهداف خاصی و نتایج قابل‌اندازه‌گیری هر برنامه. کمیسیون هوور معتقد است بودجه‌های برمبنای عملکرد باید روی ویژگی‌های عملکرد نسبی کاری که باید انجام شود متمرکز باشند نه روی چیزهایی که باید خریداری شود؛ زیرا اشیا خریداری‌شده ابزارهایی برای نیل به یک نتیجه‌اند نه خود نتایج. امروزه بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد معروف به بودجه‌ریزی برای نتایج است (عباسی،1392). نظام فعلی بودجه‌ریزی در کشور متأثر از نظام بودجه‌ریزی سنتی است و چنین به نظر می‌رسد که در برآوردن اهداف مصوب ناتوان بوده و نقش چندانی در کاهش بیکاری، تورم و … نداشته است. این پژوهش عوامل مؤثر بر بودجه‌ریزی مانند ساختار، نگرش، عوامل فنی و فرایندی، منابع انسانی، توانایی، اختیار، پذیرش، ویژگی شاخص‌ها و اهداف، عوامل محیطی، ساختاری، زمینه‌ای موردبررسی قرار می‌دهد. پژوهش حاضر در نظر دارد به سؤالاتی از قبیل اینکه اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد کارایی و اثربخشی مناسب را در به‌کارگیری منابع فراهم می‌آورد؛ امکان پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد با شرایط موجود در دستگاه‌های اجرایی شهر تهران وجود دارد؛ و در کدام زمینه‌ها نیاز به برنامه‌ریزی بیشتر جهت ایجاد بستر مناسب در اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد وجود دارد، پاسخ دهد. عوامل مؤثر موفقیت در استقرار بودجه برمبنای عملکرد به‌عنوان متغیرهای مستقل و میزان موفقیت استقرار بودجه بر مبنای عملکرد به‌عنوان متغیر وابسته در نظر گرفته می‌شود.
3-1 اهمیت یا ضرورت تحقیق:
یکی از ضرورت‌های ساختار اقتصاد بخش اجرایی سازمانها، اصلاح روش‌های بودجه‌ریزی و توزیع منابع آن است در حال حاضر در بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه همچون کشورمان ایران از روش‌های سنتی و یا افزایشی بودجه‌ریزی استفاده می‌شود (عبدصبور و راوند،1391). در روش فعلی بودجه‌ریزی، مبنای اصلی، بودجه سالانه سازمان است و بی‌اعتنا به افزایش فعالیت یا پرسنل جدید طبق سال قبل تنظیم می‌شود، درواقع تعیین بودجه بر اساس قدرت چانه‌زنی سازمان تشکیل‌شده است (عیدی و همکاران[1]،2011). از مفروضات اصلی بودجه‌ریزی سنتی؛ تجزیه، تفکیک و بخش‌بندی اعضای اعتبار به اجزای داده و توزیع اعتبارات با تخصیص مبالغ جز به ریز داده‌ها می‌باشد. در بودجه‌ریزی سنتی می‌توان به عدم تناسب سطح فعالیت و بودجه تخصیص‌یافته به هر واحد اشاره داشت اما در بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد منابع به‌تناسب حجم فعالیت به عملیات و فرایندها تخصیص می‌یابد (بوی و کوین،2007).[2]
در ایران، به‌رغم جایگاه ممتاز برنامه‌ریزی و اهمیتی که بودجه در تهیه و اجرای برنامه‌های عمرانی دارد، ابزار چندان کارآمدی نیست. تهیه و تصویب بودجه برای هر دوره مالی توان قابل‌توجهی از نیروهای کارشناسی دستگاه‌ها را به خود اختصاص می‌دهد و بحث‌های گسترده‌ای را در میان قوای قانون‌گذار و اجرایی مطرح می‌کند. ازاین‌رو فرایند تهیه و اجرای بودجه در نیم‌قرن گذشته به مسئله پیچیده و دشواری در مدیریت بخش عمومی تبدیل‌شده است که پیامدهای نامطلوب و رو به تزاید خود را به دولت تحمیل می‌کند. ساختار بودجه سازمان‌های دولتی کشور، اکنون به‌گونه‌ای است که به‌راحتی هزینه‌ساز است و منابع واقعی را از منابع غیرواقعی تفکیک نمی‌کند و در بودجه دستگاه‌های دولتی ایران فقط استمرار حیات دستگاه‌ها مطرح است نه ضرورت‌های واقعی جامعه، لذا بررسی موضوعاتی از قبیل اهداف و فلسفه وجودی و توجیهات قانونی ناظر بر تهیه بودجه برمبنای عملکرد برای دستگاه‌های دولتی موردتوجه و بازنگری قرار نمی‌گیرد. این عوامل منجر به انحراف فرایند بودجه‌ریزی در بخش دولتی از مسیر علمی و صحیح آن به مسیر چانه‌زنی و بهره‌گیری از منابع قدرت در پیش‌بینی و تخصیص بودجه شده است و احساس مسئولیت در این رابطه کم شده و نتیجه این روند اختصاص بخش عمده‌ای از بودجه به کارهای غیرضروری و خارج از اولویت شده است (عبدصبور و راوند،1391). حرکت و اقدامات به‌سوی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد به‌عنوان یکی از محورهای اصلی تحول و توسعه اقتصادی-در کنار سایر محورها چون هدفمندسازی یارانه‌ها، اصلاح نظام بانکی، اصلاح نظام مالیاتی، اشتغال‌زایی و غیره باید در اولویت قرار بگیرد تا سازمان‌های دولتی بتوانند به ایجاد بسترهایی برای مدیریت و برنامه‌ریزی عملکرد و توسعه توانمندی‌های منابع انسانی و فنی گام بردارد (عبدصبور و راوند،1391). بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در حال حاضر در هیچ‌یک از دستگاه‌های اجرایی کشور پیاده‌سازی و اجرانشده است و مشکلات شفاف‌سازی و پاسخگویی عمومی دولت در مخارج عمومی وجود دارد. لذا پژوهش حاضر در نظر دارد که شناسایی عوامل موفقیت‌آمیز در استقرار بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد را در دستگاه‌های اجرایی شهر تهران از دیدگاه کارشناسان بودجه ریزی موردبررسی قرار دهد.
4-1 اهداف تحقیق:
شناخت عوامل مؤثر بر اجرای موفقیت‌آمیز بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در دستگاه‌های اجرایی شهر تهران.
اولویت‌بندی عوامل مؤثر بر موفقیت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در دستگاه‌های اجرایی شهر تهران.
میزان سنجش استقرار بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد در دستگاه‌های اجرایی شهر تهران.
5-1 سؤال‌های تحقیق:
دو سؤال این تحقیق عبارت‌اند از:
عوامل مؤثر بر اجرای موفقیت‌آمیز بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در دستگاه‌های اجرایی شهر تهران کدام‌اند؟
ترتیب اولویت/ اهمیت عوامل مؤثر بر اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در دستگاه‌های اجرایی شهر تهران چگونه است؟
موفقیت استقرار بودجه برمبنای عملکرد در دستگاه‌های اجرایی شهر تهران تا چه میزان است؟
6-1 قلمرو پژوهش:
قلمرو این پژوهش به شرح زیر قابل تبیین است:
قلمرو موضوعی: این پژوهش ازنظر قلمرو موضوعی ناظر بر شناسایی عوامل مؤثر بر استقرار موفقیت‌آمیز بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در دستگاه‌های اجرایی شهر تهران است.
قلمرو مکانی: قلمرو مکانی این پژوهش در دستگاه‌های اجرایی شهر تهران است.
قلمرو زمانی: این پژوهش ازنظر زمانی یک پژوهش تک مقطعی است که بازه زمانی آن سال 1394 است.
7-1 متغیرهای تحقیق:
متغیرهای مستقل
عوامل مؤثر بر استقرار موفقیت‌آمیز بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد در مدل مفهومی تحقیق متغیرهای مستقل محسوب می‌شوند
متغیر وابسته
